אבני נגף בהקמת נציבות תלונות הציבור

בודד מול המימסד העוין, חשוף לתרגילים פוליטיים מלוכלכים וללא גיבוי של חבריו למפלגה,יצא יוסף תמיר למסע מיכשולים, שבסופו בא לאוויר העולם חוק האומבודסמן

בשלושים ושלוש השנים שחלפו מאז הוקם מוסד האומבודסמן הישראלי, בשנת 1972, הונחו על שולחנו קרוב ל-600 אלוף תלונות, כ-40% מהן מוצדקות. מאז, קמו מאות אומבודסמנים במפעלים, בחברות ובמוסדות בישראל. בספרו “מוסד האומבודסמן” מתאר ליאון בוים את הרקע להקמת הגוף לטיפול בתלונות הציבור, שנוסד בשנת 1809 בשוודיה (“אומבודסמן”, מילה בשפה נורדית עתיקה, שפירושה “נציג”). בין השאר כתב: “האומבודסמן הוא תולדה של מאבק שכבות הביניים נגד הכתר והאצולה. שכבות אלו חתרו להקים טריז בפני השימוש לרעה בסמכויות השילטון, ומחסום בפני משוא פנים של הממסד”.

המערכה התקשורתית, הציבורית והפרלמנטרית בה פתחתי ב-1959 (עוד בטרם נבחרתי לכנסת) במטרה לכונן מוסד אומבודסמן כחול-לבן, הוכתרה בהצלחה כעבור 12 שנה, עם הקמתם של שני מוסדות - נציב תלונות הציבור ונציב קבילות החיילים. הייתה זאת תולדה של מאבק נגד האצולה הפוליטית הישראלית הוותיקה בערוב ימיה, שנתמכה בקנאות בידי ‘אשפי’ המנגנונים, ובהם - ככל שהדבר יישמע תמוה - גם מבקר המדינה הראשון, ד”ר זיגפריד מוזס.

עמדתי אז מול חזית אחידה מקיר לקיר, ששללה מכל וכל את חיוניותו של המוסד והתלכדה במאמץ להכשילו, עוד בטרם עמדה על מהותו. למרבה הפליאה, מפלגתי, מפלגת הציונים הכלליים, מפלגת הביניים של המרכז הפוליטי בישראל, חסמה אף היא את היוזמה.

אך כשם שהצמרת האריסטוקרטית של שוודיה וצבאה נכנעו ב-1809 למציאות החדשה שנכפתה עליהם, כך גם האליטה הפוליטית והחברתית שלנו, והפיקוד העליון של צה”ל, כולל שר הביטחון דאז, משה דיין, נאלצו בסופו של דבר להתפשר עם המציאות שהתגבשה בישראל.

האומבודסמן הפך באמצע המאה הקודמת ל’להיט’ בינלאומי ולמכשיר רב השפעה, התורם לשיפור המינהל ולייעול הבירוקרטיה. השלילה הגורפת של יישום רעיון האומבודסמן בישראל, הייתה בעיני חידה שהעסיקה אותי רבות.

שבויים בכבלי המורשת הגלותית

הניסיונות לשלול מהגופים השילטוניים בישראל כלי-עבודה יעיל, הטרידו ומטרידים אותי עד היום. אחרי הכל, מדובר במוסד ‘עם שיניים’, שמשרת ביעילות את הציבור הרחב, מקבע את משטר החוק והסדר כערך עליון, נאבק למען טוהר המידות והמיומנות בשירות הציבורי, ומעל לכל - מתמודד עם השחיתות שפשטה בשדרות המינהל כאש בשדה קוצים.

לא אחת תהיתי על מערכת היחסים הפגומה בין הישראלי המצוי והמינהל הממלכתי. ההתנגדות הגורפת לאומבודסמן נעוצה במשהו מיסטי, שקשה להסבירו. ייתכן שהיא סרח עודף של המורשת הגלותית, ממנה לא נפטרנו גם לאחר שהקמנו מדינה עצמאית וריבונית.

ב-17.4.77 מלאו חמש שנים לכינונו של מוסד נציב תלונות הציבור. לרגל האירוע, קיימה האגודה לפרלמנטריזם יום עיון בכנסת. אצטט מדברים שאמרתי באותו מעמד: “קיימת אצלנו רתיעה ממתן תוקף לנבחרים להטיל מרות על הגופים המבצעים. אנו עדיין שבויים בכבלי המורשת הגלותית של היעדר תודעה ממלכתית, והכרה בעליונות משטר כיבוד החוק והסדר. כך בעניינים שבין אדם לחברו, וכך בתחום רשות הרבים שהייתה במשך מאות שנות הגלות רשות הגויים”.

התלמיד המצטיין חבט במורה

הנחה זו קיבלה חיזוק ממקור בלתי-צפוי. ז’אק אטאלי, שכיהן שנים רבות כיועצו האישי והפרטי של נשיא צרפת, פרנסוא מיטראן, פירסם ב-2002 ספר ושמו “היהודים, העולם והכסף”. אטאלי סוקר את תולדות היהודים בתחום המושב והגטו במערב ובמזרח אירופה, וקובע, כי היהודים התמקדו בענייני ממון וביטחון אישי. שאר סדרי המדינה עניינו אותם כקליפת השום.

מינהל תקין, הגינות ויעילות של המימשל, זכויות כלל האזרחים וביטחון המדינה זה עניין לגויים, אמרו יהודי הגטו. אותם העסיקו בעיות הקיום היום-יומי ותו לא. מטען התת-מודע הפגום הזה היכה שורשים גם בישראל.

עדיין יש רבים בתוכנו שתלונה נגד עבריינים נחשבת בעיניהם להלשנה. עד כמה שהדבר מוזר, כך המצב. הגלות הארורה ממשיכה לקנן בנפשה של ישראל הנאורה הדמוקרטית והעצמאית.

ב-2002 התפרסמה במוסף “הארץ” כתבה מדאיגה על התגברות האלימות בבתי-הספר. בין היתר סופר שם על מרגלית כפיר, מורה בתיכון ביבנה, שספגה מכת אגרוף מתלמיד ואושפזה עם פגיעה בראשה. “התברר שהתקיפה נולדה מהתערבות על 50 שקל. התוקף, תלמיד אהוד ומצטיין, זוכה לתמיכה גורפת, ודווקא המורה מותקפת על כך שפנתה למשטרה”, דיווח הכתב.

במציאות כזו, רק חינוך הכרוך באכיפה קפדנית של כללי המשמעת ושפיטה עניינית, ללא חמלה יהודית גלותית, יעלה את ישראל על פסים של מדינה המכבדת את בסיס קיומה, החוק. רצוי לזכור ולשנן את אימרתו הנודעת של ארנולד ג’וזף טוינבי, גדול ההיסטוריונים הבריטים של המאה הקודמת: “מדינה שאיננה אוכפת את חוקיה, סופה להיעלם”.

כתובת לתלונות בישראל

באקלים חברתי ופוליטי שכזה יצאתי ב-1959 למסע מפרך, עתיר-מיכשולים ומפתיע כאחת, שבסיומו בא לאוויר העולם חוק האומבודסמן.

בתחילת אותה שנה, בתוקף תפקידי כמזכ”ל מפלגת הציונים הכלליים, נסעתי לביקור רשמי בקופנהגן כאורח מפלגות המרכז בסקנדינביה. הייתה זו הזדמנות פז להתוודע מקרוב למוסד האומבודסמן הדני. במהלכו צוידתי במאמרו של פרופ’ סטפן הורביץ, יהודי שכיהן כאומבודסמן הדני ונהנה ממוניטין בינלאומיים.

אפוף נחישות וכוונות טובות, חזרתי לארץ והחלטתי להנהיג את מוסד האומבודסמן בישראל. העליתי את הרעיון לפני סיעתי בכנסת. בסיום דברי לא יכולתי שלא להבחין בפניו הקפואות של ישראל רוקח, ראש עיריית תל-אביב יפו וראש סיעת הציונים הכלליים בכנסת, ומי שהיה שר הפנים השני במדינת ישראל. הוא היה, ככל הנראה, נחוש בהסתייגותו.

החילותי במסע שיכנוע אישי בקרב חברי הסיעה ונדמה היה לי שהצלחתי, אבל לא כך היה. בישיבה משותפת עם הסיעה והנהלתה עלה הנושא מחדש, והתוצאה הייתה מאכזבת אף יותר. על חבר הכנסת עו”ד שניאור זלמן אברמוב, הוטל לגבש מסקנות בנושא ולהגישן לחברי הסיעה. חשתי ממולכד. ועדה של איש אחד, אמרתי לעצמי, פירושה החלטה של פה אחד, וכך אכן היה. ביוני 1959 הניח ח”כ אברמוב על שולחן הסיעה תזכיר בן שמונה סעיפים, שבסיכומו פסק: “אני מציע לא ליזום את חוק האומבודסמן בישראל”.

חלפו שנתיים. הדחיפה הגיעה הפעם מכיוון בלתי-צפוי לחלוטין. בארץ השתוללה “פרשת לבון”, סופה פוליטית שלא הייתה כדוגמתה. הבחירות לכנסת הוקדמו, ומפלגתי ניהלה משא-ומתן עם המפלגה הפרוגרסיבית על איחוד. בעקבות זאת נולדה המפלגה הליברלית.

באחת ההתייעצויות לקראת האיחוד, בהשתתפות אישים מרכזיים משתי המפלגות, הצעתי לכלול במצע המפלגה החדשה את הקמת מוסד האומבודסמן. התגובה הייתה מסויגת.

במהלך הדיון פניתי לגרשום שוקן, עורך “הארץ”, שייצג את המפלגה הפרוגרסיבית, והצעתי לכתוב מאמר בנושא. ב-21.6.61 פורסם מאמרי בעיתון “הארץ”, תחת הכותרת “כתובת לתלונות בישראל”. מערכת העיתון הוצפה בעשרות מכתבי תמיכה, אך המאמר לא זיעזע איש מחברי הכנסת, ואף לא אחד ממשרדי הממשלה.

חלפו עוד שנתיים. ב-1963 שבתי והעליתי את נושא מוסד האומבודסמן בפני מוסדות המפלגה. הוחלט שד”ר זיגפריד מוזס, מבקר המדינה הראשון, יחווה את דעתו בנדון. ד”ר מוזס אכן הכין חוות-דעת, שהייתה זהה להפליא לעמדתו של ח”כ אברמוב. הנימוק של המשפטנים אברמוב ומוזס היה, בלשון המעטה, תמוה ומוזר: כיוון שבאנגליה אין מחוקקים את מוסד האומבודסמן משום שאין בה חוקה, עדיף שבישראל, שגם בה אין חוקה, לא יהיה אומבודסמן.

מה עושה היושב במרומים? חודש ימים לאחר מכן קיבל עליו הפרלמנט באנגליה את עול האומבודסמן. האדונים מוזס ואברמוב נותרו עם חוות-דעת מגוחכת למדי.

טקטיקה פשוטה ונבזית

המהפך אירע ב-1965, עם הקמת גוש חירות ליברלים, עת כיהנתי לראשונה כחבר בכנסת השישית. הצעד המתבקש שלי כחבר כנסת, היה להגיש את הצעת חוק האומבודסמן.

כשהנייר הירוק היה מוכן על שולחן הכנסת, ניגש אלי מנחם בגין ואמר לי: “ידידי יוסף, אתה יודע שאני מצדד בחוק שלך, אבל רצוי שהוא יוגש בשם המרכיב המלא של גוש חירות ליברלים. יוסף שופמן, יו”ר מזכירות חירות, ישמח מאוד להצטרף ליוזמה שלך”. בו-במקום הבעתי את הסכמתי. ב-1.3.66 הונחה על שולחן הכנסת הצעת “חוק מבקר המדינה (תיקון תשכ”ו) 1966”. בחקיקה המוצעת היו ויתורים מסוימים לגבי סמכויות האומבודסמן. הסכמתי לכך כדי לסכל את הכשלת חקיקה, ובהנחה שהרחבת סמכויותיו של האומבודסמן היא רק שאלה של זמן.

בצמרת הקואליציה הכל-יכולה השתררה מבוכה. ראש הממשלה לוי אשכול זימן דיון מיוחד בהשתתפות יעקב שמשון שפירא, היועץ המשפטי של מפא”י (ולימים חבר כנסת ושר המשפטים), גולדה מאיר, פנחס ספיר ויגאל אלון. בסיכום הדיון הוחלט להסיר את ההצעה מסדר-היום של המליאה.

לימים גילה לי יגאל אלון, כי היה היחיד שהסתייג מההחלטה, אולם קיבל עליו את “דין התנועה”. שכן, “חוק

כל-כך חשוב ראוי שייזקף לזכותה של הקואליציה ולא לזכותו של יוסף תמיר בלבד…”

הטקטיקה שנקטה הקואליציה, הייתה פשוטה להפליא ונבזית גם יחד: גרירת הדיון בהצעת החוק המקורית של תמיר-שופמן ומניעת דיון במליאה. לתרגיל זה נמצא רוב בכנסת.

בינתיים, הוטל על חבר כנסת חדש מהמערך, פרופ’ גבריאל כהן, לנמק הצעה לסדר-היום שהדיון בה ייערך ללא דחיות, ובטרם יעלה החוק שלי לדיון במליאה. הצעתו של ח”כ כהן נשאה את השם: “טיפול בתלונות האזרח במסגרת מבקר המדינה או מוסד בלתי תלוי”. היה זה מחטף ללא בושה. הכפפות הוסרו.

בסיומו של הדיון הוחלט להעביר את ההצעה לוועדת הכנסת, ובעקבות כך הוקמה ועדת כנסת מיוחדת לנושא האומבודסמן, בראשותו של ח”כ ברוך אזניה. הלה דאג לסרבל את הדיונים, ולנהלם בשיטת הסחבת. כשמחיתי באוזניו על התכסיסים הללו השיב לי במכתב פרטי, אותו לא אצטט מפאת כבודו של אזניה, על אף שהלך זה מכבר לעולמו (בשנת 1994).

בין העדים שהוזמנו לוועדה המיוחדת היה מנכ”ל משרד האוצר דאז, יעקב ארנון, שאמר בפשטות: “רוב חברי במשרד האוצר שוללים את חוק האומבודסמן”. אחריו הופיע ראובן שרי, נציב שירות המדינה, שהיה בוטה בהרבה. “האומבודסמן מיותר!” קבע בפסקנות. ואילו הכתבים הפרלמנטריים הישוו את מהלך החקיקה ל”כלה שברגע האחרון נחטפה מתחת לחופה”.

נציב אזרחי, נציב צבאי

הדיון בכנסת השישית התמשך כמעט ארבע שנים, וכלל את נוסחת החוק שיזמתי. הנושא הועבר לכנסת השביעית שהחלה לכהן ב-1969. ליו”ר ועדת הכנסת המיוחדת נבחר ח”כ חדש, ישראל ישעיהו, שניהל את הישיבות באופן סדיר. בו בזמן התנהל במטכ”ל מאבק נגד מינוי אומבודסמן אזרחי, שיטפל בתלונות החיילים. אבל הלחץ בעיתונות והפעילות של מצדדי האומבודסמן בכנסת, ריככו את התנגדותו של שר הביטחון דאז, משה דיין.

הוא זימן אותי לפגישה, תוך התעלמות מעמדת הקצונה הבכירה שהפגינה עוינות כלפי הרעיון. באותה פגישה גילה לי דיין, שכבר הועיד את רב-אלוף (מיל.) חיים לסקוב לכהן כנציב קבילות החיילים הראשון.

לסקוב היה, ללא ספק, מועמד ראוי ואמין. בירכתי את דיין על הבחירה. ועדת הכנסת המיוחדת אימצה את ההצעה, וכך נולדה החלוקה בין קבילות חיילי צה”ל ובין תלונות תושבי מדינת ישראל.

ב-31.3.1971, אחרי שנתיים של דיונים, הובא החוק לקריאה שנייה ושלישית ואושר ללא התנגדות. כך קמו נציב תלונות הציבור בצד מבקר המדינה ונציב קבילות החיילים במסגרת צה”ל.

לקראת סוף ימיה של הכנסת השביעית, הטיל עלי הגורל המתעתע את תפקיד יו”ר ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה. הפעם זכיתי לתמיכה בלתי רגילה. נבחרתי פה אחד.

שיחרור קיטור של קיפוח

נציב תלונות הציבור הפך עד מהרה לסיפור הצלחה. בדין-וחשבון הראשון שפירסם מבקר המדינה, ד”ר ארנסט נבנצאל, ב-16.10.72, נאמר: “משהוקמה נציבות תלונות הציבור, עוצב דיוקנה של הדמוקרטיה בישראל”.

בשנת 2002, במלאות 30 שנה לקיומם של שני המוסדות, עלה מספר המתלוננים לכדי 400,000 מתושבי המדינה. שיעור התלונות המוצדקות נע בין 35% ל-40%.

לא קשה לתאר איזו עוצמה חיובית נאגרה בציבור בפרק-הזמן הזה, כתוצאה משיחרור קיטור של מרירות, קיפוח, גילויי שחיתות וכעסים של מאות אלפי ישראלים. תרומת מוסד האומבודסמן ליחסים שבין תושבי המדינה למימשל ולמערכה למען טוהר המידות, לא תסולא בפז.